目前是推动深圳“一级政府三级管理”改革的良机

发布时间:2016-03-17 文章来源:

/林岭东

深圳的城市管理水平,原本亦应在一线城市之列,但是金兄也说过一句大实话——原关内地区大约符合这个水准,但原关外的宝安中心区、龙岗中心城,恐怕就不能说是一线城市的水准,我觉得最多也就是二线城市的水准,龙华、坪山、横岗、光明中心城区,这些地区,最多也就是国内普通地级市的水准。

而那些偏远的镇及村,虽然城市规模上来说动辄十数万人,但真的连内地的县城的管理水平亦不如。这次光明溃坡事件,就发生在深圳的后一类地区,真的是不如内地一个县的城市管理水平。

这是横向比较。如果纵向比较,有没有觉得深圳的城市管理水平这几年有所倒退?恐怕许多人会有一点这种感受。公道点说,从技术上来说,从投入资金来说,是在提高,但是从责任心上来说,可能却是在降低。也就是说,公共事务部门的责任感在这几年里,普遍地降低了。城市管理是日常紧绷的事情,只要有一点松懈,就一定会出事情,哪个环节责任感降低,那个环节就会出问题。这不是偶然。

为什么会出现退步?有人归结为以下几个原因:一,最早是2009年的大部门制改革,使得处级以下干部的士气受挫。二是,2011年大运会之后,深圳许多干部骄气日增,尤其是2014年下半年到2015年上半年,深圳形势一片大好。三是,2013年“反腐败、纠四风”以来,国内普遍存在的“惰政”现象,在深圳显然也蔓延甚广。

这几个原因,我觉得第三个原因显然是主要的。为什么呢?第一个原因,我认为根本不成立,尽管在2010年之后,这种说法就有广泛市场,但我认为这纯粹是一种发泄怨气。

同理,第二个原因也因此不成立:城市经济繁荣、在国内地位上升、在全球的知名度和美誉度上升,导致的干部骄气,主要发生在处级以上干部身上,科级干部受此感染的强度并不那么大。

影响科级干部责任心和士气的主要因素,还是收入水平。对他们来说,虽然是公务员,但认真就是打一份工,虽然大部分人是有“食君之禄,忠君之事”的职业操守的,但是在基本上不考虑仕途晋升通道的情况下,最主要就是过日子,保证自己的中产阶级生活水准。众所周知,科级干部的收入由两部分构成,一部分是工资收入,另一部分是所谓的灰色收入,这部分收入虽然相对于反腐败揭露的老虎级贪官的水准来说,最多就是个蚂蚁,但是相对于他们的工资收入来说,却是远远超过了。现在的反腐败、纠四风,导致他们这方面的好处锐减。

科级干部是发现问题、诊断问题(判断问题需要上交到哪一个级别)的关键环节,这个环节“惰政”,对城市管理体系的日常严谨性之打击是致命性的。


这是城市管理问题,说回到城市治理,我们可以一问:深圳的城市治理水平还是国内最好的吗?也许还是,但就其自身对比来说,显然存在着一定程度的后退。

人们之所以认为深圳、广州的城市治理水平在国内领先,主要的原因我想不外乎以下几点:1,深圳、广州的党委比较务实,不虚骄,不左,党委抓大事,抓人事、意识形态,以党代政的现象不明显,党政分际仍然存在;2,深圳、广州两市政府依法行政改革比较到位,政府相对不那么霸蛮,尊重市场经济规律,较少干预市场的微观运作;3,两地的人大、政协相对比较活跃,人大敢于和善于监督政府,政协敢说话、有水平;4,广东相对于内地省份,媒体环境仍是比较宽松的,虽然近年已大不如前,但媒体仍可以有一定程度的“舆论监督”空间;5,在前面四点的氛围之下,深圳、广州两市的公民社会发育较为成熟,形成了一定的“官民互动”的传统。

笼统而言,深穗两市的城市治理水平有哪些退步?个人以为,前面两点,应该说,变化都不太大,有个案性的降低水准,但并非整体性的;第3点,广州市仍保持一贯水准,而深圳市则有所抑制;第4点就不用说了,各位都有目共睹;退步最明显的应该是第5点,这既是受了全国大环境的影响,但也与两地政治生态环境的变迁有关。

“一级政府三级管理”改革步履艰难

本篇我们来讨论一下深圳的行政区划,或者说,“一级政府三级管理”的改革。这个话题可以界定为“行政管理体制改革”的一部分,但也可以界定为“管治架构”调整的一部分。管治架构包括的内容诸多,但无疑这是城市治理体系的核心部分。

所谓的治理体系,依我的理解,应该是包括国家权力(党政体系)、社会(公共空间)与个体(企业、公民个人)三者之间关系的框架。其中行政体系只是其中竖切的一条(党、政、人大、政协、军事系统所谓五套班子)。

行政区划是行政权力在空间上的分割状态,它同时既包括横切,也包括竖切。从竖切来说,意味着从上到下有多少个管理层级,不同管理层级之间的关系和财权、事权分配;从横切来说,意味着同级行政机构的管理幅度,以及并存的个数。横切与竖切之间有着密不可分的关系,一般而言,管理层级减少,一般就意味着某一个管理层级的管理幅度必然加大,或者其功能定位必须有所调整,否则无法满足行政管理的需要。

所以,本文重点讨论深圳的行政区划调整的竖切部分,也就是设置多少个管理层级的问题,但也必然涉及到横切部分,也就是划分为多少个同级行政区域的问题。

在行政管理体制改革中,深圳过去提得较多的,或做得较为突出的,亦是大部制改革、公务员管理体制改革、审批制度改革等几项耳。其中金兄最为看重的,本人也相当赞同的,“一级政府三级管理”的改革,提出来得很早,但进展却极为缓慢

请原谅我要再次梳理一次历史,但是,忘记历史就意味着背叛,难道我们已走得太远,不知道当初为什么出发了吗?


吾人至今犹记,2009年5月国务院批复《深圳市综合配套改革总体方案》时,深圳政府及改革领域人们的振奋心情。在国家批了多个综合配套改革试验区之后,终于也给了深圳这样一顶帽子,可是仅仅五六年过去,人们似乎已忘记了“综合配套改革试验区”为何物,没有任何人再提起,吾人犹记得,在该个《总体方案》中,以“行政管理体制改革”、“经济体制改革”和“社会管理体制改革”为三个主要方向,其中犹以前者为重中之重。当时深圳市委市政府专门为此制订了《中共深圳市委、深圳市人民政府关于深化行政管理体制改革的意见》的配套文件,在该文件中,就如何实行“一级政府三级管理”提出的改革思路是:

——“探索功能区管理模式。根据经济社会发展的需要,积极探索功能区管理模式,在总结光明新区经验的基础上,增加先进制造、交通物流、生态旅游、高端服务等不同类型的功能区……”。

——“合理划分市区事权。在总结功能区管理模式的基础上,进一步理顺市区事权,减少行政层级,条件成熟时,借鉴香港、新加坡的经验,在先试点的基础上,改区为管理区,管理区尽量划小,管理区为市政府的派出机构。”

——“创新基层管理体制。理顺区、街道、社区工作站、居委会的关系。在先试点的基础上,逐步将街道办事处和社区工作站整合为社区管理服务机构,强化社会管理与公共服务。。。”

在之前的2008年11月召开的广东省经济特区工作会议上,时任深圳市委书记代表深圳发言时提出,深圳将用5年时间,也就是到2013年,完成一级政府三级管理的改革,取消区级政府,建成全新的公共管理服务型政府。

2009年深圳拟定了改革的“三年行动计划”和年度改革计划,在年度9项改革计划中,其中一项即:“加快设立坪山新区,深化功能区管理区改革,在光明新区和坪山新区开展整合街道办事处和社区工作站行政资源,创新基层管理体制的试点”;在2010年的改革计划中,再次列入“光明新区、坪山新区开展探索整合街道办事处和社区工作站行政资源,创新基层管理体制的试点。”

2009年6月30日,坪山新区设立;两年半之后的2011年12月30日,龙华新区和大鹏新区设立。然而仅仅是增设了新区管理委员会,原来计划的整合街道办和社区工作站的“基层管理体制改革”却搁置了下来,光明新区与光明、松岗两个街道、坪山新区与坪山、坑梓两个街道,龙华新区与龙华拆成的三个街道以及观澜街道,大鹏新区与葵涌、大鹏、南澳三个街道,其叠床架屋,却没有解决,而是保留了下来,社区工作站则基本上纹丝未动——只有个别地区作了一些小的探索,比如南山区招商街道办在部分社区撤销了社区工作站,将公共服务委托给社区服务中心,而福田区则在个别社区将公共服务委托给物业管理公司,从而不需再设社区工作站;龙华新区则在部分社区实行了“一站多居”,也就是在一个社区工作站下设多个居委会。

在新区管理区改革未到位、街道与社区整合未启动的前提下,为了解决眼下的管理困境,却又对推动分设街道乐此不疲。在2006年龙华街道分设为龙华、大浪、民治三个街道、布吉街道办分设为坂田、布吉、南湾三个街道办之后,委府有关部门一直在研议新的街道办分拆计划。

部分新区也尝试推动街居整合,曾有新区设计的改革方案,拟将街道办与社区工作站整合为“街居办事处”,但据说这样的方案报到市里后就再没有下文。

改革浅尝辄止,已有的改革必被诟病,因为效果未现,弊病先出。2012年以后,对四个新区的的非议就开始出现,之后两年,深圳委府一直在调研“新区管理体制改革”,比如市委确定的“市委市政府2012年度重大调研课题”,其中第一个就是由王荣、李华楠负责、市委政研室牵头的“关于我市新型功能区管理体制问题”调研。调研的结果不知为何,不过2014年之后就传出了民政部同意深圳增设2-3个区级政府的“传言”,虽然到现在为止“传言”都还没有获得证实。

逡巡不前的社区治理改革,最后勉为其难的交待是,2015年1月19日由两办印发了《深圳市基层管理体制改革指导意见》。

此一文件从2009年的改革方案里全面退却,在“深化街道行政体制改革”项下,仅提及“调整街道管辖范围,确保管理服务到位”,“对原特区外常住人口多、管理面积大、管理任务重的街道适当进行区划调整。调整后,原特区外增加14个街道,其中宝安区增加9个(含光明新区2个,龙华新区2个)、龙岗区增加5个(含坪山新区2个)。”关于社区治理的部分,则主要是强调“强化社区党组织建设”、“建立以社区综合党委为核心,社区工作站、社区居委会、驻社区单位、两新组织、外来人口代表共同参与的管理体系”,以及“织网工程建设”。

在吾人看来,该份文件仅有的进展,是在厘清区、街道、社区事权方面,“错位配置区、街道、社区工作职责,原则上一类事项主要有一个层级承担,避免职能交叉重叠和工作推诿。街道办事处主要承担辖区城市管理、社会管理和公共服务职能,原特区外街道要逐步将专业性较强的城市建设、经济发展、招商引资、举办教育医疗机构等职责交由区职能部门承担;原由社区工作站承担的有关行政性强的工作原则上交街道办事处负责,居民自治工作交由社区居委会承担。”

“一级政府三级管理”的改革,中共深圳市委正式文件承诺于2013年完成的,到现在为止,可以说只做了一件事:设立了四个新区。

你会听到,所有的参与者都在叫“难”。难在哪里?全市社区工作站所涉及到的所谓“员额编”(既不是公务员,也不是事业单位职员,甚至都不是政府雇员)工作人员,也不过7000人而已。想当年国企改革,数千万工人下岗,不也做了?何况要做的并不是让他们下岗,只是进行整编重组而已——所谓,社区工作只可能更加重要,而不会取消。

难在没有改革勇气。只有做加法的改革(增加编制、增加职位、增加人手、增加财政投入)才做得动,规模不变、结构调整、整编重组的工作都做不动,做减法的改革就更加不愿意去做,无论是减少权力,还是减少职位、人员。这就是目前改革的怪圈。

“一级政府三级管理”的关键是缩短管理链条

或许有人说了,一届市委、市政府有一届的想法和做法,上一届出的文件,下一届就自动废止,这样的事情多了去了,有啥大惊小怪的?为啥非要揪着某一届市委市政府出台的“一级政府三级管理”改革计划没完没了,非要求后任领导落实改革?也太苛责后面的领导了吧。

“不理前朝旧事”固然已成为体制痼疾,很难改变,吾人也不是不承认现实。问题是,“城市治理结构”改革确实是“兹事体大”,决定未来深圳长期城市竞争力,任何一届党委、政府均应该将之视为“头等大事”;而“一级政府三级管理”改革,吾人又认识到确实是深圳“城市治理结构”之关键。

“一级政府三级管理”改革的最大价值,确乎是缩短管理链条。

以深圳之管治架构而言,和全国大部分地级以上城市一样,实行的是“两级政府四级管理”的架构,即:市(一级政府)、区(二级政府)、街道(乡镇)-社区(村)。(下辖区中有镇的设区城市,事实上实行的是“三级政府四级管理”)。所谓两级政府,即区政府并非市政府的派出机构,而是自成一级政府,由同级人民代表大会依法产生。至于街道办事处,全称系指“XX区政府XX街道办事处”,是区政府的派出机关,而社区工作站,又是街道办事处设在社区中的办公室。

与深圳城市份量接近的两个现代化城市——香港和新加坡,其管治架构其实都可以归结为“一级政府两级管理”,虽然她们的人口规模仅为深圳的三分之一左右,但与深圳仍具有相当的可比性。

城市管理链条过长,导致决策的信息传递链过长,无论是上情下达还是下情上达,均会决策迟缓、信息失真,而且往往会导致决策层对底层生活无感。这样的管治往往效率低下,权力失衡,无法真正成为公共服务型政府。

或曰,深圳人口高达2000万,相当或接近于一个中型国家,四级管理并不算链条过长?以台湾为例,全岛也只不过是2300万人口,与深圳全市人口规模相当,但台湾不也是四级管理:中央-市县-分区(或镇级市、乡镇)-里?此言谬矣!姑且不说台湾存在一个完整的中央政权体系,只有其复杂性,即便如此,它也只是三级管理而已,“里”绝对不是一个管理层级,而只是居民自治组织。何况对一个单一城市来说,四级管理肯定是过长了,如果做不到两级管理,三个管理层级应该是极限了。

吾人没有要求深圳精简到像香港那样一级政府两级管理,毕竟香港的政府定位与内地完全具异质性,她是小政府、大市场、大社会,而深圳及内地,虽然也追求未来成为小政府大市场,但目前仍然是“大政府”,一时半会还不可能改变。那么,对深圳来说,由“二级政府四级管理”精简为“三级管理”,实在是非常必要而又急迫的事情。吾人也同意有人所言的,可以在“两级政府三级管理”到“一级政府三级管理”之间设置一个过渡期。

从目前的“两级政府四级管理”,如何过渡到“两级政府三级管理”以及“一级政府三级管理”?目前进展缓慢的其中一个重要原因,就在于对方案的分歧十分巨大,不仅仅是市域内的分歧,还涉及到中央政府的某些事权,更使事情复杂化。

涉及到中央政府事权的部分,主要是民政部门,当然也涉及到全国人大、全国政协。后者主要是有关于区级人大、政协,倘若撤销区一级政府,必然同时涉及到撤销区级人大、政协之事;而目前设置的新区管委会,其实也存在着一个要不要配备相应的人大工委、政协工委(90年代之前国内各省设置的地区行政公署,就设立了同级的人大、政协工委)问题。当然这些相对简单,比较复杂的是民政部门,它掌握着全国每一个省市县乡镇的行政区划大权,设置一个街道或乡镇,都要民政部来批准。

吾人并非要质疑民政部的统一权力——一个统一的单一制国家,设置一套管理架构确实需要一定的统一标准,并需要有统一的审批部门。但是,以吾国地域面积之广大,民情之复杂多样,区区一个民政部,如何可以对全国作有效且合理的规划与审批?就算是整个民政体系,也必然会陷入到一个官僚体系的陷阱里面去。所以这种规划与审批,只能是订立一个粗略的框架,令各地可以根据本地特殊性部,在原则之下具有一定的灵活性。但目前,这种灵活性是高度缺失的。

此外,吾国之民政体系,原是从农业社会时代的相关体系沿袭而来的,思维方式陈旧,对现代公共管理之知识缺口甚大,更何况工业化时代到信息化时代,知识及管理思维更新极大,城市的管理与组织方式,迥异于农业时代之城乡结构。何况,一个城市的管治架构、管理体系,必须因应此一城市的特点而设计,因而必须赋予城市相当的自治权,令其可以随时作出调整;城市管治架构之划分,事关城市治理和城市管理的方方面面,牵涉面极广,但目前由国家民政部一个部门管住了全国六七百个城市的管理模式,这委实也是一件令人百思不得其解的事情。

即以深圳为例,四个新区的设置,据说最大的反对者就是民政部门。反对的理由当然极其丰富而全面,但吾人以为,核心无非就是冒犯了部门权力的权威。设置新区管理区难度就这样大,遑论要裁撤原区一级政府,难度更大,这一点确实不能怪地方主官说改革太难了。有人甚至认为,深圳要达到裁撤区一级政府,变两级政府为一级政府,唯一的可能就是,由国家最高领导人直接干预或支持,并给予深圳一项十分特殊的试验权,才有可能发生。

除了涉及中央及省事权外,在深圳市的范围之内,从一开始,对“一级政府三级管理”的改革,就陷入巨大的争议之中,争议内容至少包括以下几点:1,是一步到位从目前的“两级政府四级管理”变更为“一级政府三级管理”,还是中间经过“两级政府三级管理”的较长期过渡?2,“两级政府三级管理”的过渡期要多长?这期间是否还要在原来6个行政区的基础上推动设置更多的行政区?现行的“6行政区+4新区+前海管理局”模式在此过渡期间该如何演进?3,从“两级政府三级管理”到“一级政府三级管理”,意味着必须撤销“行政的区”,如何撤?如何重建第一层(市)与第二层(原区)之间的法律关系、政治关系、财政体制?4,减少一个管理层次,是否意味着必然合并原第三层(街道)和第四层(社区工作站)?是撤街道还是撤社区工作站?5,合并第三层与第四层之后,原来第四层中的社区党委、居委会之关系如何调整?

吾人以为,产生上述种种争论的关键,是人们对未来之“三级管理”架构没有进行深入的研究,根本没有搞明白目标何在,没有这个前提,也就不能就如何从现状到达目标形成共识。导致这种状况的原因,是人们陷在了“现状”的利益格局里面,却不知从“现状”到“目标”,只是一种“重组”,会有利益的一定调整,但这个调整未必会,或者说可以作到,尽可能减少对现有利益的损害。

吾人以为,真正的事情其实只有三个:其一,未来的“三个管理层级”,每个管理层级的定位为何?主要承担哪些功能?管理幅度在多少为宜?为此配备哪些资源?其二,如何设计成本最小的“转型路径”?其三,时间表及先后次序?决策及操作流程?

如果我们认定,从效率目标和现实体制出发,未来深圳城市的管治架构,以“三个管理层级”为最佳架构,(仍保留目前4个管理层级是不可容忍的;削减到两个管理层级则是不可能的),则我们首先须明确,这三个管理层级的定位。

首先我们看第一层级“市”这一级。一般而言公共管理学家会定义这一层级为城市的“决策与监督”层。但这样的说法很笼统。需要甄别的是;这样的“决策”主要是哪些公共事务?或者说,是否市政府的组成部门都是决策者而不需要执行力量?如果某些部门仍保持有执行力量,则它与下面两层的执行力量如何进行区分?

毫无疑问,“市”这一层级是肯定的前置性存在,是城市的治理主体,市政府是整个城市对外发生法律关系的法人。这一层级在重新架构中,以稳定为主,但这并不意味着“市”这一级不需要进行任何调整。

现状而言,市级管治架构必然也必需与全国整齐划一,形成“党委(含纪委)-人大-一府两院-政协”的管治体系。这个管治体系的基本架构肯定是要保持稳定的,但是倘若由“两级政府四级管理”转向“两级政府三级管理”再到“一级政府三级管理”,这个层级也必须随之进行一些调整。

党委的稳定性最强,事实是它若要调整起来也最容易,因为不需要修改任何法律。政协则具有相对的独立性,它纯属一个外围性的政治组织,调整难度也不大。最主要的涉法律难点在于人大和“一府两院”。

人大这部分,概因市人大代表全由区人民代表大会选举而产生。倘若是保留两级政府(区政府保留,也意味着区级人大保留)倒还罢了,倘若是最终走向“一级政府三级管理”,那就意味着“第二层级”取消区人大和区政协。区政协好说,但区人大倘若取消,市人大代表如何产生(不产生人大代表,就无法组成市人民代表大会及其常务委员会)?当然这一问题并非无解,事实上只要参考部分未设区的市的做法就可以了,比如东莞、中山两市的市人大代表如何产生。

政府的调整可能会大一些。事实上,过去几年,市一级政府进行了许多调整。这主要是2009年的行政大部门制改革。在该轮改革中,设想把政府部门分为“决策、执行、监督”三种功能,并且设想,“委”主决策,“局”主执行,纪检监察督察部门主监督。但在最后的操作中,发现所谓“委决策局执行”体制在许多领域无法落实。(可能我们讨论来讨论去,会发现,我们需要弄明白“决策”与“执行”的定义。)

 

未来的三个管理层级中,第一层级“市政府”及其组成部门,其主要功能如何定位?是否还要追求在市级政府中的“行政三分”?当然,在调整过程中,我们大约需要尽最大可能保持此一层级的稳定性,这是整个城市在改革过程中保持平稳运行的必要条件。

但是涉及到它与第二、第三层级的行政关系,却是必然要调整的内容。

对于第二个层级,可以说最难以定位。第一层级具有最大的主动权,某些事务,它如果想做,就有可能抽上来自己做,如果不想直接做,就将它派发到第二层级让他们做。但第二层级的主动性就没那么大了。

第二层级有两个问题:一,它是否具有决策权力?还是完全是一个决策执行层?它的“执行”概念,与第三层级的“执行”概念有何差异?二,具体到深圳的第二层级,是否还要具有经济发展职能?当然两个问题紧密相关。

“两级政府三级管理”与“一级政府三级管理”这两种情形下,这两个问题又完全不同。由于我们同意在一个不短的时期内,我们会停留在“两级政府三级管理”,而不会达到“一级政府三级管理”,那么,我们暂时撇开后者的情形,仅讨论现实环境下,在“两级政府三级管理”的格局中,这两个问题的结论应当为何。

对于第二层级是否应具有经济发展职能,争议也颇大。当然,现实是,区级政府具有相当核心的经济发展职能。首先,区级政府既具有筹集财政资金的能力也有这个压力;其次,区级政府也掌握着一定程度的土地和房产资源,加上拥有财政资源,以及部分区属国企,它具有制定产业政策的能力,能够一定程度上影响经济及产业;再次,对区级官员的考核,也仍然在偏重于经济发展的角色。

在许多区级政府官员看来,市级政府部门的产业政策往往太偏宏观,空话较多,政策经常好看不好吃,或者落不到实处,而区级政府则要比市级政府更接地气,更了解企业需求,因而产业政策的效果更为明显。事实上有不少人认为,深圳过去30多年的经济发展,更多是区级政府而不是市级政府干出来的。也有经济学者认为,令区级政府具有经济发展职能,各区之间展开激烈的竞争,有利地地方经济的发展。

吾人对此问题的看法是,倘若我们假设,“二级政府三级管理”的体制仍可保留一段不短的时间,依我的判断,可能区级政府至少还会存在510年时间,那么,保留区级政府的经济发展权是十分必要的。

因为,对未来的510年来说,深圳会有以下几个特点:1,城市的大规模基建投资会在这段时间基本完成;2,城市的人口规模会在这一时期基本稳定下来;3,深圳乃至全国的区域经济格局会在这段时期内基本底定下来;4,深圳的产业用地基本已消耗完毕,政府主动去招商引资的必要性已大幅降低;5,政府的行政管理体制改革尤其是审批制度改革初步到位,政府管理经济的职能已大为弱化。这样一个阶段后,区级政府的经济管理职能已经可有可无,到那时,将区级政府变为管理区,主要承担公共管理与服务的职能,就水到渠成了。

 

当然,即便到那时,深圳市域内仍然还会存在相当数量的政府主导的经济功能区和产业园区,以吾人之见,城市的经济管理体系,应该具有以下结构性特点:

——市政府及发改、财政、经信(投资推广)、规土、科创等各部门,共同构成产业政策的决策体系。全市产业政策统一化,具体功能区和产业园区的小政策,由各自决定。

——市及各区政府主导的经济功能区和产业园区,根据各自情况,要么改组为由国企作为园区运营商的产业平台,要么(倘若具战略性的产业促进平台,具较大的公共性质的,比如深圳高新区)采取法定机构的方式运营功能区和产业园区。业务主管部门统归市经信委。它们应该与民营产业园区在政策面上一律平等。应该鼓励大的园区运营商购并重组中小运营商,但也要防止形成垄断局面。

也就是说,除了产业政策,经济交给市场,国有经济交给国企,政府尽可能少管微观经济。在这个原则前提下,吾人看不出区级政府拥有太多经济管理职能的必要性。

除了经济管理权力,那么,倘若第二层级主要是公共管理和公共服务职能,那么它就必须找到自己的价值基点——在市级政府和第三层级(综合社区)之间,它的角色应该是什么?它要不要拥有决策权?它要不要直接面对居民?它应该是一个由某个长官率领的行政管理体系,还是应该成为由市政府各部门分派在管理区的工作团队共享的一个集成式工作平台?

以我个人之见,倘若第二层级主要是公共管理和服务功能,鉴于“公平正义”的宪法价值观和“公共服务均等化”的要求,不同管理区之间应该形成均质化的公共服务,而不应该有不同标准,如此,则第二层级不应该有公共管理与公共服务的决策权——只要各个管理区均有决策权,一定无法满足“公共服务均等化”原则的要求。它就应该仅仅是市政府在各个管理区的派出机构,仅具执行职能。

至于要不要直接面对居民,则主要看公共服务的需求量与供应方式。让我们试举几例:1,机动车管理这样的公共管理职能,全市由一个统一的车管所来管理,所以这一直接面对居民的公共管理与服务项目,却是由市级政府统一提供,根本不需要分发到各管理区;社保局也是如此。2,公安的“出入境管理”这样的公共管理职能,“婚姻登记”这样的公共服务职能,虽直接面对居民,但其最佳的服务半径,却是以管理区为单位,设在“第二层级”,而不必设在最低的第三层级。3,公共文化服务这样的项目,比如图书馆、文化馆,虽然也是直接面对居民,但却是三个管理层级全都介入,提供不同层次的服务,既有市级图书馆,亦有区级图书馆,亦有社区图书馆。

综上所述,吾人以为,第二层级的定位,倘若在由一级政府转变为一级管理平台之后,最好的办法是向香港学习,将分区政府定位为一个“市各部门在分区的集中办公平台”(但并非每个部门均需要在分共设立办公机构,以吾人之见,类似科技部门、旅游部门等,就没有必要进入分区和社区平台),可以设立一套党的机构体系,但没有必要设置一个行政主官。

第三层级,也就是最下面那个管理层级,毫无疑问是执行层,而且毫无疑问要直接面对居民。市级政府各部门,凡其公共产品有必要进入到社区管理与服务平台的,均应该进入,以有利于直接服务居民。按其服务半径,寻找最大公约数,但不必拘泥于一个单元一个办公点——也就是说,可以两个甚至三个“综合社区”共用某一项公共管理或服务的办公点,也可以一个“综合社区”内拥有多个公共服务项目的办公点。

总的来说,以效率与便捷为出发点。

如何从“两级政府四级管理”到达“两级政府三级管理”?

在我们理清“三个管理层级”的各自定位之后,我们大约就可以研究一下,如何从“两级政府四级管理”转变到“两级政府三级管理”。

所有的“转型改革”,都会有两种思维惯性,一种叫“目标导向型”,即提出我们改革转型的目标,然后设计路线图,如何到达这个目标,其路径为何;另一种叫“现实导向型”,即认清现状为何,然后按照某种改革价值观,对现状进行不断优化,这种优化过程可能在某个时点突然加快一下,也可能会拖啊拖啊,完全没有进展,对于何时可以达到价值观期许的某种目标状态,甚至对于何者才是应该的目标状态,完全没有共识。倘若在中途,决策者认为现状就是目标,那么有可能它就这样初步固化下来,不再往前走。

以此观之,吾国在1979-1989年的第一次改革,以及1992-2001年的第二次改革,这二者相当程度上都可谓是“目标导向型”的改革。而2003年之后的改革,则相当程度上可以归类为“现实导向型”的改革。

最为理想的改革方法论,应该是以“目标导向型”为主、以“现实导向型”为辅的改革路径。

具体到“两级政府三级管理”,则我们首先要理清我们的目标为何。这在上节我们已清晰阐述。现在我们再将“目标”细化之。

按照前述“三个管理层级”的定位,结合对管理半径的研究,有人指,以深圳市这样一个人口规模约为2000万、土地面积约为2000平方公里的城市,第二个管理层级平均每个单元以100万人口、100平方公里为宜,也就是说,第二层级可以分设为20个单元;至于第三个层级,每个单元以3-5万人口规模、3-5平方公里面积为宜,也就是说,第三层级大约可以分设为400个左右的单元,每个第二层级单元划分为约20个左右的第三层级单元。

让我们看看现实。目前深圳市“两级政府四级管理”的体制下,第三层级全市共划分为57个街道,第四层级全市共划分为670个左右的社区工作站。倘若对照一下“三级管理”的目标,现有第三层级的个数远小于400,而第四层级的个数则略大于400。如果我们再考虑到未来“从两级政府到一级政府”的目标,那么,深圳市现有第二层级的单元个数为10,约为目标数“20”的一半,而现有第三层级单元数(57个)又是目标第二层级数20的两倍多,则我们的改革路径似可脱颖而出了,那就是,较大动作重组“区”与“街道”,较小动作合并部分综合社区,并对之进行结构性改造。

关于较大动作重组“区”与“街道”,我们拟放在下一节作详述,所以本节我们暂将重心放在如何较小动作改造社区。

倘若以未来“第三层级”(或叫“综合社区”)400个单元(每个单元3-5平方公里、3-5万人口)为目标,则我们大约可以认为,目前原关内地区的一些社区需要合并,而原关外地区的一些偏大社区则需要分拆。

这里需要特别强调一下的是:我们这里一直说的是“管治架构”,谈到的是三个“管理层级”,也就是行政管理体系的部分,在此并不涉及居民自治的单元。而到目前为止,大部分讨论深圳基层管理体制改革的意见,则是将“行政管理单元”与“居民自治单元”混为一谈,而现状的第四层级又存在一个极不合理的现象,那就是“党的政治领导单元”、“行政管理单元”与“居民自治单元”三合一,完全对应和重合,职是之故,斩不断,理还乱,找不到一个合理又合法的改革方案。

在我们把“行政管理单元”单列出来并加以理顺之后,我们也就很清楚另外两个单元如何加以处理了。

先说“居民自治单元”。过去体制的最大误区,就是“居民自治单元”与“行政管理单元”绝对一一对应,有一个社区居委会,就设一个社区工作站,反过来也是这个逻辑,这样设置的结果就是社区居委会没有任何自治权力和自治能力,完全被社区工作站架空。这是在深圳,在国内其它地区,则必然导致将“居民自治单元”与“行政管理单元”完全合二为一,也就是我们所说的“居委会”的行政化,倘再加上“党的领导单元”,那就是合三为一,大杂烩。

要想梳理清楚社区治理的逻辑,就必须首先拆解“居民自治单元”与“行政管理单元”的对应与重合结构。也就是说,“居委会”并不跟着“综合社区平台”走,并不与之一一对应,居委会安全按照《居委会组织法》的要求来组织。

也就是说,居民委员会原则上按照一个居民小区设置一个的标准来设立,周边的写字楼及商业设施,则附着于居民小区内的居委会。一般而言,深圳的居住小区居民规模都会超过《居委会组织法》所规定的“100-700户”的门槛要求。

居委会由居民自治,是否经费均需要自筹?这也是过去的一个认识误区。居委会的经费可以有三个来源:1,政府拨款补贴居委会当选委员(一般是1+4人),比如居委会主任每月补贴5000元,而委员则每月补贴1000元。倘若以全市设4000个居委会为例,则政府为此需财政支出约为5亿元人民币,我认为,这完全是深圳财政所能负担得起的。2,每个综合社区掌握的资助社区服务资金,可由各居委会申请,居委会可视为一个枢纽型社会组织,当它为居民申请到此笔项目资金后,可提取其中的5%作为居委会运作资金(比如,倘若它申请到20万的项目资金,可提取其中的1万元作为居委会运作资金)。3,允许居委会设立小规模的社区基金会,向社会(包括本小区居民)募集捐助和资助。

至于“党的领导单元”,系由“党国一体”的体制沿袭而来,其意在掌握和控制权力,因此,在“市-分区平台-综合社区平台”这三个管理层级中,均可以设立党委来控制之。但在与“居委会”对应的单元里,可以有“党支部”,但就无权力可控制,因此应以服务党员为主,而党员则以服务居民、政治宣传为主。

 

在将三个“单元”梳理清晰之后,我们就可以看到,行政管理三个层级定位清晰,而居民自治的空间也撇出来了,党的领导角色也明确了。

所以问题的关键是,我们有太多认识上的误区,这导致我们对各个主体的定位功能混淆,这是目前治理体系中诸多问题的根源。

如何从“两级政府三级管理”达到“一级政府三级管理”

设若,我们以“两级政府三级管理”为过渡状态,最终深圳市将请求中央及省政府同意“一级政府三级管理”的管治架构,那么,我们就须研析如何从“两级政府”转变为“一级政府”。

我们之前说过,未来“三级管理”架构中,第二层级(我们之前姑且称为“管理区”)数量应为20个左右,每个管辖人口100万人、地理面积100平方公里左右。这只是平均,或者大概而言。

现状来看,深圳现有6个行政区、4个新区,以及1个前海蛇口自贸区。前10个区(新区)中,人口最少的为盐田区和大鹏新区,分别为30万和20万左右,但是大鹏新区面积有294平方公里;人口最多的为宝安区(不含光明新区、龙华新区),实际管辖人口高达500多万人,龙岗区(不含大鹏新区、坪山新区)人口也有400万人;南山区、福田区和罗湖区人口都在150200万之间,但南山区(不含前海-蛇口)面积约为150平方公里,福田、罗湖面积都在100平方公里左右。4个新区中,龙华新区人口约为300万人,面积约为176平方公里,是四个新区中人口最多的一个;坪山新区人口仅有60万人,但面积也有168平方公里,光明新区人口100万,面积则为156平方公里。前海蛇口自贸区现在仅为经济功能区,行政及社会管理仍归南山区管理,但是将来作为行政及社会改革“试验区”的可能性甚大,如此将在相当程度上脱离南山区的实际管辖,获得与四大新区类似的地位,该片区面积仅有28平方公里,现有人口只不过30万左右,但未来完全有可能达到5080万,所以它自成一个“第二层级单元”也完全是可行的。

未来20个“第二层级单元”怎样划分,用不着我们来讨论,自会有专业人士去做。我们想要探讨的是,现在的“行政”区与新区并存的局面,是否可以或应该维持?是否应该增设“行政”区?是否应该增设“新区”?

吾人都明白,当初设光明新区,纯粹是因为光明有比较多的备用土地,准备作为深圳高新区的延伸区,确保深圳高端制造业有拓展空间;但后来增设坪山新区及龙华、大鹏新区时,将“新区”作为“一级政府三级管理”改革的其中一个步骤的政策意图是十分明确的。也就是说,不断地拆出新的“新区”,不断增加“第二层级单元”,最终达到缩小原行政区(主要是宝安、龙岗两区)管理幅度的目的。从这个意义上说,深圳应该要么赢得中央政府支持这个目标方案,要么顶着有关部委压力,不断增设新区,最终使得原6个“行政”区和若干个新区的管理幅度,平均下来达到或接近“管辖人口100万人、管辖土地面积100平方公里”左右,以为将来撤销“行政区”,全部改为“管理区”做好奠定基础。

但是,“新区”实践引起的争议使得上述计划很有可能泡汤。现在细细看来,争议无非以下几种:

——新区体制得不到中央有关部委的支持或容忍,反被有关部门视作违规的自选动作,生下孩子报不上户口,这种合法性不足令主官们愈益担心,想要尽可能减低合法性、降低风险的意识占了上风。这怪不得后任的主官们,本来现在这个行业就是个高风险行业,而且不可预期的风险越来越多,从他们作为理性人角度考量,自然是尽最大努力减少风险点,但是这样的修正,必然是对原计划的悖离。

——新区内部大部分只有24个街道办,本来是最好的“缩短管理链条”行政改革试验田,尤其光明与坪山两个新区,均只下辖两个街道,更应该整合新区管委会与两个街道,避免叠床架屋,但是新区改革被叫停之后,新区作为改革试验区的功能已经失去。人们于是就会追问,设立新区的目标既已失去,新区存在的价值复何在?

——在实践上,新区与原“行政”区之间的各种关系越来越难处理。由于新区并非独立“行政区”,严格意义上,这四个新区的人口与土地之行政隶属关系仍在原“行政”区,但是原“行政”区却将自己与新区之间划出了一条清晰的边界,能不沾惹之就不沾惹之,这使得一些需要“行政”区代管的事项,就会出现种种脱节。以“人大”与“政协”这两套体系为例,尤其是“人大”这个体系(政协不以行政区为单位,要好一些,只是,原行政区仍可以有区政协,这可以使其使用财政资源给一些体制外人士参与本区事务提供空间,但新区就没有这种便利,它不会有自己的“区政协委员”),新区只能作为原“行政”区的一个组成部分参加这个游戏,但在那个体系中,新区自觉不是“我的平台”,总感觉有诸种不便。

——从财政体制上来说,原“行政”区拥有自己的一级财政,而“新区”管委会作为市政府的派出机构,却是采用“部门预算”的办法,两种体制的不协调、非均衡竞争,也滋生出一些问题。

——“新区”原本作为行政改革的试验田,被寄予了探索新的管理机制的厚望,但是随着“改革意愿”日益低下,更多的改革措施不能接续上来,“新区”改革停滞,即便说不上“逆水行舟,不进则退”,但新区的改革“意志衰变”导致严重的体制复归,所谓的“新区行政区化”问题就日益突出,原来锁定的较为精简的编制额度不断被各种形式突破,各部门人浮于事的现象就越来越突显,行政机关的效率逐渐变得和老“行政”区一样低下。

——老“行政”区与“新区”并存的格局下,通过各种人事制度的安排,被人们解读为新区的政治地位低于“行政区”,这令“新区”愈益被人低看。很多情况下,新区党工委书记到行政区担任区委书记、新区管委会主任到行政区担任区长,都被视作提拔重用,新区的一把手政治待遇只相当行行政区的二把手,这当然会降低新区的政治地位。2015年换届,六大老“行政”区的一把手有四个晋升为市委常委(另外一个本来就是市委常委),新区一把手却均不获得这种安排,更加坐实了这一点。这种降低“新区”政治地位的现象,令人觉得新区不如行政区有前途,也暗示了“新区”不是未来的方向。倘若“新区”才代表改革的方向的话,原本应该是抬举“新区”的政治地位才是。现在,人们怀疑“新区”试验已经失败,“新区”未来的最好出路,也不过是“升格”为行政区。

吾人以为,这样的态势实在有悖于深圳治理结构现代化的目标。深圳本应坚持“一级政府三级管理”的目标,不断地增设新区,不断地削弱原“行政区”的行政地位,最终达到撤销“行政”区的目的,实在不应该轻易否定“新区”的探索,更不应该回归到增设新的“行政”区的老路上来。因此,吾人对增设“行政”区持反对态度,更反对为增设“行政”区而合并原有的新区(有一种传言说,将把大鹏新区合并到盐田区里面,真不知道这样做的价值逻辑是什么?)。

或有人云,现在增设新的“行政”区,仍然走在增加“第二管理层级”数目的路上,不正是规范化“两级政府三级管理”这个格局吗?这个阶段就做这个阶段的事情,倘若下一个阶段确定了就是“两级政府三级管理”转型为“一级政府三级管理”,那么,新设的“行政”区与其它6个老“行政”区再一起转,也不耽误啊!6个“行政”区转型与9个“行政”区转型,难度上有多大差异吗?

吾人承认这样的说话有其逻辑基础,也同意69个在难度上没有太大的区别。但是,问题在于,这是“目标导向的改革”还是“现实导向的改革”?或者原本是“目标导向的改革”,但走到半路上,价值理想却已消失,人们不再想往前走了,想要将现状固化下来,如此,增设新“行政区”的结果,会不会使深圳走回到全部消灭新区、完全恢复“行政”区的旧格局旧模式上去?吾人相信,这样的担忧绝对不是多余的。

当然,我们承认现状里新区的行政区化是个问题,但这更主要是改革不到位的结果,而不能视之为改革的负面效应。真正的解决之道应该是鼓励新区缩短行政链条的改革。因此,新区的行政区划改革绝对不应该是拆分更多的街道办,而是朝着撤销街道办的方向努力。

也就是说,在一定的意义上“取消街道”。原有的街道之工作人员,科级以上干部划入“新区管委会”,充实各个岗位,一般工作人员则划入到综合社区里面去,充实公共服务的人力资源。也就是说,由“第二层级”和“最低层级”瓜分掉原来街道办的工作人员。

或有人说啦,原来“新区管委会”就已经严重超编了,你现在还要往里加人?原来的社区人员就已经尾大不掉了,成为改革的阻力了,你现在还要往社区里加人?

我们这样来回答。这是“横看成岭侧成峰”,看问题的角度不同。原来的超编,其实质是功能定位不同导致。事实上“第三层级”(综合社区)不是人太多,是人不够用,如果它全面转型为“公共管理+公共服务”的职能的话。至于“第二层级”(现为行政区、新区,未来可能是“管理区”),必须用增加新的“管理区”个数的办法,来消化这批人。我们想说的是,你不要把这些人看作“人浮于事”的冗员,而应看作“人力资源”,将他们放在适当的位置,他们可以发挥很好的作用。

我们一再强调,这场改革是一种“重组”,而不是损害某部分人的利益来增益另外一部分人的利益,更不是增加官帽或职位的供给。所谓的“重组”,应该是“总量不变,结构调整”,不增人不裁人,换个地方,重新定位,让他们更好地发挥作用。

也就是说,作为改革的主导者,市编办应该严控编制,精细作业,重设机构和岗位,把合适的人放到合适的位置上去。一方面,通过适当的增设“新区”,吸收“撤销街道”所释放出来的公务员人手;另一方面,通过增加综合社区的人手(虽然综合社区的数目反而是减少的,但的岗位需求应该是增加的)。只有编办有这个能力进行精细的测算与设计,以及进行妥善的调动与安置。

当然,这里面,原街道办的工作人员中,成分亦较为复杂,既有公务员,也有职员,更有雇员;而原社区工作站的工作人员,基本上都是所谓“员额编”的聘用人员。如何根据这些工作人员的身份属性进行妥善的调动与安置,是个大问题。这端的需要编办进行大规模的调研摸底,精度具体到每一个人,在此基础上,形成一个人力资源库,并对这些人员结构进行科学的定量分析。之后再与重组后的“第二层级”与“第三层级”的用人需求相对接。这样将使得“重组”能够产生出足够的行政“效益”。

为了确保改革顺利进行,吾人也建议市财政拨出专款,支付这改革的成本,也就是说,为其中的相当比例的分流人员增加工资,使得他们的心理损失得到合理的补偿。这样的成本支付是应当而且必需的。

或者,有人会质疑,社区原本不是一级行政层级,在你的改革方案之后,综合社区事实上成为一个行政层级,这难道不是扩大了政府规模?原本的社区工作站,并非公务员序列,而主要是完全非体制内的“员额编”,在你的新的体制中,是否将转变为事业单位或政府雇员?是否增加吃皇粮的队伍的规模?将永久性的增加政府财政支出?

我的回答是:这需要视新的“三级管理”中的第三层级管理平台如何定义其身份。如果我们将之视为一个“公共管理与服务平台”,它自身也许不必清晰界定是政府、事业单位还是法定机构,而是在这个公共平台上,既有政府(管理区某些部门在社区的管理与服务岗位)公务员,也有事业单位职员,也有法定机构雇员,也有一般雇佣人员。所以,只要进行精算设计,并不会增加太多吃皇粮的人员。也许会增加财政支出规模,但这本来就是应该增加向社区的财政投入的,严格意义上,不能算在“改革成本”项下的。

或有人更进一步质疑:之前的“两级政府四级管理”中,最低层级的管理平台,原本就不是政府,只是帮政府做事情,严格意义来说,岂非原本行政体系就只是“三级管理”?你何不将最末层级视为居民自治机构?这样一来,你的改革有何价值增进?不过是换汤不换药而已!

吾人的回答是:之前虽然看上去似乎是“三级管理”,社区工作站(或者内地完全行政化了的居委会)虽然不是由公务员组成的政府系统,但事实上却是在承担党政系统的工作任务,是完全意义上的“党政末梢,也是完全意义上的“第四管理层级”,借口它不是公务员系统是掩盖不了这一实质的——无论这些工作人员的身份是什么,都无法否认他们是为政府工作,拿政府的钱,这是一方面,另一方面,之前根本就没有实现“居民自治”。只不过把“行政末梢”与徒具虚名的“居民自治”混合在一起,令人不容易看明白这一实质罢了。

“重组”后的三级管理,减少了一个中间环节(将原本是衙门的区级政府与已经完全衙门化、不再直接接触居民的街道办这两个层级整合为一个),将综合社区做实为“行政末梢”(无论工作人员是什么身份),实现了公共管理与公共服务的重心下移,同时解除“居民自治组织”(居委会)与“行政末梢”的一一对应和捆绑关系,采取有力措施推动居民实现真正的自治,“上帝的归上帝,恺撒的归恺撒”,这样的“三级管理”,真正地理顺了城市的“管治架构”和“治理结构”,真正地体现了朝向“国家治理体系和治理能力的现代化”之努力。

所以如果要再三强调的话,吾人提出的“一级政府三级管理”改革,其关键之关健,其实就是两点:一是将“行政末梢”做实做强,将公共管理和公共服务的重心真正下移,同时厘清其中的行政责任;二是缩短管理链条,强化反应机制。从区到综合社区,减少一个中间层之后,垂直管理系统只这两个层级就可以直接插入到综合社区(35平方公里的范围)之中,反应速度将大幅提高,行政效率将会有明显的提升。现有的社区党委-社区工作站-居委会三合一的大杂烩体制,责任不明,人手不足,以不成建制的乌合之众,无法应对真正重要的问题,不能承担一个2000万人口的国际化大都会的有效管治任务。

尚需一提的是,吾人的思路,重点在于以“目标导向”的未来“三级管理”为出发点,并不强调“缩短行政链条”的路径是将“区”和“街道办”合并为一个层级,还是将“街道办”与“社区工作站”合并在一起。事实上这要视情况而定,在光明、坪山这样仅辖两个街道的新区,我们建议的方案是撤销“街道办”,将其人员二分;在福田、罗湖这样设有810个街道的区,我们的建议是分拆更多的街道,撤销社区工作站;在宝安、龙岗这样拥有400500万人口的区,我们的建议是分拆更多的新区,确定第二层级的管理幅度调整到位。

做事情的方法论,一般而言是“先易后难”,但是难题早晚也必须面对,绕是绕不过去的,搁置也是无法逃避的。很多时候只能迎难而上,勇气加智慧,难题也会变得容易一些的。所以很多时候,我们不是缺智慧,不是缺聪明才智,而是缺面对和解决问题的勇气。

现在是重启“一级政府三级管理”改革的契机

某种意义上来说,“一级政府三级管理”改革在4年前就已经停滞了下来。现在,吾人认为,此项改革又遇到了一个重新启动的机会,深圳委府应该重新集结勇气与智慧,顺势而为,推动这项改革,也是推动深圳城市治理结构的现代化。

为什么说现在是契机?有以下几个原因:

其一,光明溃坡事件,将深圳的城市管理、城市治理的弊端进行了一次大暴露,城市管理体制、城市治理结构存在的问题无法再视而不见,委府必须认真面对,找出解决之道,理顺城市的管理体制和治理框架。

或有人说了,光明事件直接暴露的还是城市管理体系失效的问题,跟治理结构、治理模式好像没有多大关系?其实不然,城市管理混乱无序和失效,背后是城市管治架构出了问题。也许有人将之怪罪为“新区体制”,我认为这是不正确的,事实上并不能归罪为“新区管委会”这一层架构,换成一个区政府,仍然会出问题。问题的直接症结应该有二:一是城管局的日常管理监督系统出了大问题,尤其是面对潜在的巨大风险时,对风险无敏感反应;二是“街道-社区”的管治和治理架构出了大问题,同样无法识别潜在的巨大风险,而且无法将之反应到可以有效采取预防措施的部门。

这两个直接症结,背后都是城市治理结构的问题。重整城市治理结构,将政府“行政末梢”与“居民自治组织”二者之间作出区分,做强做实“行政末梢”,将各项公共管理和公共服务扎扎实实地打进社区里面,清晰界定行政责任,这才是治本之道。

其二,也许深圳市委在“光明事件”后,迅速将2016年确定为“城市管理治理年”,也正是看到了前述逻辑关系,可以说是认识到了城市管理问题背后的城市治理问题。

当然,目前而言,城市主官从光明事件中看到的,首先和份量更重的似乎是“城市管理”问题,对城市管理问题的实质是城市治理结构问题这一点上,还没有人能把逻辑讲得很清楚和直接,这使得对城市治理问题的紧迫性认识可能不足。这正是吾人这篇文章想要解决的问题。

其三,中央政府将“国家治理体系和治理能力的现代化”提到全局战略的国家政治大环境,有利于深圳在城市治理体系方面作出探索。这样的探索对整个国家是有巨大意义的。现在遇到的问题只是部门障碍,需要中央政府授权。

还需要强调的是,“建立现代化的城市治理结构”,深圳早晚得做,早晚得过这一关,否则深圳还得面对不断的“城市治理失败”困境和风险事件。早做,对深圳来说,是建立巨大的城市竞争力优势,获得“先行一步”的红利;晚做,必定会支付巨大的成本。有远见的城市主官,应该明白这一点。(作者为旅港经济学者)